«Путь от старта до финиша может быть тернистым»

Дмитрий Землянский — об оценке эффективности государственных вложений

Минэкономики предложило пересмотреть подход к оценке эффективности бюджетных инвестиций в строительство и реконструкцию. В колонке для «Ъ» директор научно-исследовательского центра пространственного анализа и региональной диагностики ИПЭИ РАНХиГС Дмитрий Землянский рассуждает о попытке перехода к системной приоритизации расходов, о ее плюсах с точки зрения гибкости подхода и оценки эффективности, а также о рисках новой методики, например, для манипуляций со стороны инициаторов проектов или непопадания в реестр нужных проектов.

Минэкономики подготовило проект методики оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения. Обновленная методика должна заменить действующую «временную» методику, которая действовала в 2023 году. Этот процесс идет в рамках общего трека по переходу от ежегодно утверждаемого ФАИП к ведению реестра капиталовложений, осуществляемых за счет федерального бюджета. Знакомство с проектом методики наводит на мысли о нескольких сдвигах в определении приоритетов инвестиций из федерального бюджета, о которых много говорилось в последние годы.

Во-первых, предложенная методика — явная попытка перейти к системной приоритизации расходов.

За последние годы об этом говорили уже неоднократно. В 2022 году на фоне резкой активизации санкционного давления и ожидаемых рисков для федерального и региональных бюджетов (которые, к слову, не оправдались) поднимали вопрос о пересмотре состава проектов, финансируемых с привлечением бюджетных средств. Отражением этих опасений стал очень гибкий пересмотр состава проектов регионов, реализуемых с применением инфраструктурных бюджетных кредитов. Каждый год летом разгораются дискуссии о точечном или фронтальном сокращении расходов федерального бюджета.

В методике предлагается единый подход для ранжирования проектов, который направлен не столько на отсечение по какой-то жесткой планке (количественные значения «точки отсечения» всегда были и будут предметом острых дискуссий), а на составление «листа ожидания», который потенциально будет оставлять возможность для проектов с пограничными значениями эффектов все же получить финансирование.

Во-вторых, прослеживается попытка решать задачу более четкой привязки проектов и эффектов друг к другу.

Каждый раз, когда идет анализ реализации любой из федеральных программ, возникают вопросы о влиянии конкретных мероприятий на достижение целевых показателей. В результате, и об этом говорят не только эксперты, но и, например, Счетная палата. Часто невозможно определить, реально ли повлияли конкретные мероприятия на изменение показателей, или просто так сложилась общая конъюнктура.

В-третьих, методика настраивает на большую гибкость в проведении оценок. В ней заложены сравнительно мягкие варианты выставления баллов, которые устраняют проблемы реальной практики реализации проектов с использованием бюджетных средств. Например, во временной методике, если проект отсутствует в утвержденной или согласованной схеме территориального планирования (СТП), он автоматически получает ноль баллов. Но в реальной практике регионы и муниципалитеты или не решаются включать проекты в схемы территориального планирования до получения уверенности об их реализации, или схемы наполняются мифическими проектами, которые не будут реализованы. В конечном счете СТП теряют свою ценность для долгосрочного планирования. В обновленной методике, если проект не включен в схему территориального планирования, но при этом не установлены зоны с особыми условиями использования территорий, препятствующие осуществлению строительства, то он не «вылетает» из оценки, а лишь получает пониженный балл (0,4).

Это оставляет шансы на получение финансирования, дает регионам и муниципалитетам возможность не менять СТП под каждую инициативу.

В-четвертых, проект методики предполагает переход от «процессных» показателей в пользу «результирующих». В соответствии с проектом методики большая роль отводится уже не прямым эффектам (квадратные метры, места, километры), а косвенным результирующим показателям (рост обеспеченности, снижение заболеваемости, сокращение концентрации вредных веществ, сокращение времени пребывания пассажиров в пути).

Есть в проекте несколько важных методических новелл, часть из которых появились раньше, но в этом документе окончательно оформились. Среди ключевых — требования по проведению оценки показателей доступности не на момент подачи заявки, а на момент ожидаемого ввода в эксплуатацию объекта, то есть с учетом прогнозов (демографического, прогнозных мощностей в результате реализации других проектов). Ближайшие несколько лет страна будет проходить нисходящую демографическую волну. Опора на прогнозы позволит избежать создания избыточных объектов.

Или тот факт, что одним из ключевых конечных результатов авторы методики видят создание (сохранение) рабочих мест. Дьявол, как всегда, в деталях.

В условиях резкого усиления кадрового дефицита, экстремально низкой безработицы установление цели по созданию рабочих мест лишено смысла. Поэтому приписка «сохранение» кажется очень интересной. Хотя остается вопрос о том, как же быть с более производительными проектами, которые приведут к сокращению количества рабочих мест без потери в общей эффективности.

Естественно, проект методики не решает всех вопросов. Например, в нем остался критерий по соответствию отраслевым нормативам (в частности, нормативам градостроительного проектирования). Причем критерий жесткий: превысил норматив на 10% — получил ноль баллов. В реальной практике большинство нормативов, установленных регионами и муниципалитетами, занижены (иначе просто не хватит бюджетных ресурсов на реализацию собственных полномочий). Придется перед реализацией крупных проектов менять местные нормативы…

Как реестр капиталовложений заменит ФАИП

Есть вопрос к тому, что данные по прогнозам будут предоставлять сами заявители проектов. Будет ли Минэкономики проверять эти прогнозы? Будут ли сформированы единые методики для прогнозирования? Если нет, то есть большой риск для манипуляций со стороны инициаторов проектов. Очень неопределенным остается реальное применение подхода к переводу показателя площади объектов социальной сферы к мощности и влиянию на результирующие показатели.

В целом в методике есть два существенных «пробела», которые можно устранить в процессе согласования и доработки.

Первый. Как быть с проектами реконструкции, которые не ведут к увеличению мощностей? Они больше не нужны? Включаться в реестр не будут?

Второй. Что делать с отраслевыми и территориальными приоритетами, заложенными в действующих документах стратегического планирования и других нормативных правовых актах? Например, с проектами на территории Дальнего Востока? Или с проектами в агломерациях и на сельских территориях? Как известно, в рамках реализации инициативы правительства РФ «Города больших возможностей и возрождение малых форм расселения» разрабатываются долгосрочные планы развития агломераций (курирует Минэкономики) и опорных населенных пунктов (курирует Минсельхоз). Проекты, включаемые в такие планы, будут проходить через оценку до или после их (планов) утверждения?

В любом случае предложенный проект методики выглядит очень перспективно как элемент перехода к системному выстраиванию приоритетов распределении федеральных бюджетных инвестиций. Теперь остается дождаться утверждения итогового документы (как известно, путь от старта до финиша может быть тернистым). Дальше можно будет наблюдать, как с его помощью удастся преодолевать региональные и отраслевые лобби при распределении бюджетных средств.